國務院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦周日在“中國發(fā)展高層論壇2025年年會 ”上表示，應當通過政府財政補貼、國有資本劃轉和完善養(yǎng)老消費制度等多措并舉 ，爭取在不太長的時間內
，使農村居民領取的養(yǎng)老金能有較大幅度的增長。

他指出，消費結構性偏差是中國經濟運行中的一個短板 ，形成的原因是多方面的
，包括基本公共服務水平總體偏低且內部差距很大 、城市化水平偏低且質量不高
、收入分配差距較大等 。

對于如何擴大消費，劉世錦提到 ，當前主要有三種觀點，一是通過促銷（發(fā)放補貼）來增加消費
，這種辦法短期是有效的，但是不具有可持續(xù)性；二是通過推進結構性改革 ，試圖解決一些深層次的體制性結構性問題
，目標是使消費潛力最大的低收入階層增加消費能力
。

“這方面要做的事情很多，我認為有兩個重要領域 ，一是提高以農民工為重點的低收入階層的基本公共服務水平
，由此帶動他們的服務消費；二是推動城鄉(xiāng)之間人員土地資金等生產要素雙向順暢流動，解放城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的社會生產力 ，帶動中國的第二輪城市化浪潮。
”劉世錦說 。

他說
，還有一種觀點是，結構性改革很重要 ，但遠水解不了近渴
，有不少改革措施能有立竿見影之效，比如上面提到的大幅提高農村居民養(yǎng)老金
。

“城鄉(xiāng)居民保險基金大概有5.5億人參保 ，占到全國養(yǎng)老保險參保人數(shù)的一半以上，其中領養(yǎng)老金的是1.7億人
，如果我們拿出刺激政策資金5000億元，那么每個月農村居民領的養(yǎng)老金就可以由200多塊錢增加到400塊錢 ，大體上翻一番
，短期對擴大消費來講比促銷式的政策效果更好。”劉世錦說 。

他進一步表示，農村居民作為中國生活水平最低的群體 ，其消費傾向較高
，如果這個群體的養(yǎng)老金支出能夠增加1萬億元，就可以拉動GDP增長約1.2萬億元 ，為年度經濟增長提供將近一個百分點的增長空間
，對穩(wěn)增長起到重要作用。

以下是演講全文，經界面新聞編輯整理 ，未經演講者本人審核
。

目前
，中國消費占GDP的水平與國際水平相比，尤其是與OECD（經濟合作與發(fā)展組織）國家平均水平相比 ，存在近20個百分點的差距。另外我們也做了一個測算，中國現(xiàn)階段的消費需求不足
，與OECD國家相同階段的均值相比，偏差達到1/4至1/3 ，這不是平均水平上的偏差
，而是一種“結構性偏差 ” 。

造成結構性偏差的原因是多方面的，一是基本公共服務水平總體偏低 ，且內部差距很大
。比如
，城市機關事業(yè)單位退休人員平均每個月的養(yǎng)老金大概是6000元左右，城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員平均月養(yǎng)老金約3000多元 ，領取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的95%是農村居民
，他們的月養(yǎng)老金220元。

二是城市化水平偏低，質量不高 。這里我想講一個概念 ，就是叫集聚效應
，過去我們經常是講生產上的集聚效應、規(guī)模經濟，實際上服務消費 ，特別是像教育 、醫(yī)療
、社保、養(yǎng)老等行業(yè)的消費，也高度依賴于集聚效應和規(guī)模經濟
。在傳統(tǒng)的農村地區(qū)或者城市化水平不高的縣城
，這方面的消費往往是有錢也不能花出去，當然更多的情況是缺錢。

三是收入分配差距較大 。目前中國中等收入群體約4億人 ，在此之下的相對低收入群體有幾億人
，中等收入群體的比重沒有過半，從國際經驗來看 ，在經濟中速增長期的后半程就容易出現(xiàn)需求不足
。

此外
，還有一個原因值得關注。根據中國社會科學院發(fā)布的中國國家資產負債表，2022年 ，中國全社會凈資產約為756萬億元
，其中政府部門持有的資產約為291萬億元，占比約38% 。相比之下 ，在國際范圍內
，這個比重通常不超過10%，一般是在5%以下 ，部分國家甚至處于負值
。政府部門的資產，尤其是國有企業(yè)和國有股權的收益主要用于儲蓄和投資
，在工業(yè)化的投資驅動階段是有優(yōu)勢的，但同時也會導致消費率偏低。

對目前的消費不足不能泛泛而論 ，要明確痛點中的的痛點 。

第一
，從消費內容看，消費不足主要是服務消費不足 ，重點是教育 、醫(yī)療、保障性住房
、社保、養(yǎng)老等與基本公共服務相關的發(fā)展性消費不足。

第二
，從人群上說，城市居民面臨著所謂“三座大山
”（醫(yī)療 、教育
、房產）的壓力 ，但缺口最大的還是農村居民
，重點是近3億農民工，近2億進城農民工
。

第三 ，從體制機制來看
，實質上還是由來已久的城鄉(xiāng)二元結構問題，要通過以“人為中心”的城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展為主線的結構性改革 ，找到破題之道。

近兩年房地產大幅下跌，基建也在減速
，原來被掩蓋的消費結構性偏差的問題水落石出，成為終端需求中“卡脖子 ”的短板 。當前中國經濟面臨諸多問題 ，包括價格低迷、名義增速低于實際增速 、債務負擔重
、城市白領階層消費降級、產能過剩等等
，根源都指向終端需求
。解決消費比重過低問題，把終端需求提到合理水平 ，就有了經濟運行的源頭活水
，經濟全局才能活躍起來，諸多由于終端需求不足引起的問題就會迎刃而解。

今年政府工作報告把大力提升消費擺在各項工作之首 ，對解決消費不足問題是高度重視
，問題是如何才能提升消費，這方面也有不少的觀點和討論 。

一種思路是著力解決老百姓不想消費 、不敢消費
、不會消費的問題 ，比如直升機撒錢、補貼消費等等
，主要是通過促銷來增加消費，這種辦法短期內也是有效的 ，但是不具有可持續(xù)性
。即使補貼精準地發(fā)到了低收入階層手里，多買幾個面包也是好事
，但對他們真正需要解決的教育 、醫(yī)療
、住房、社保 、養(yǎng)老等等問題是無濟于事。

另外一種思路是推進結構性改革，試圖解決一些深層的體制性結構性問題 ，目標是使消費潛力最大的那部分低收入階層增加消費能力
，重點是教育、醫(yī)療
、保障性住房、社保 、養(yǎng)老等發(fā)展性服務消費，這不是一次性的 ，而是要有持續(xù)穩(wěn)定增長的制度安排 。這方面要做的事情很多
，我認為有兩個重要領域，一是提高以農民工為重點的低收入階層的基本公共服務水平 ，由此帶動他們的服務消費；二是推動城鄉(xiāng)之間人員土地資金等生產要素雙向順暢流動
，解放城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的社會生產力，帶動中國的第二輪城市化浪潮
。

這方面也有一些理論
、理念和認識問題需要理順。比如有觀點認為低收入階層增加收入和消費 ，提高基本公共服務水平
，要量力而行，循序漸進 ，不能操之過急 。這種看法至少在過去也是有道理的，但是在消費短板補不上終端需求下降的情況下
，我們是否能夠容忍由此引起的經濟增速下滑？

對擴大消費改善民生的認識，也需要有新的內涵和角度
。因為這個問題不僅涉及到社會道義公平 ，在當前更為緊迫的是一個能不能保持經濟增長速度的問題。長期以來我們對抓投資上項目敢出手
，動輒幾百幾千上萬十幾萬人，但是對改善民生比較謹慎 ，注意節(jié)約
，算賬算得很細，目前的現(xiàn)實是對于穩(wěn)增長來說 ，消費比投資更重要
，我們需要用過去抓投資的力度和投入去抓消費 。

還有一種觀點認為，結構性改革很重要 ，但遠水解不了近渴。有不少改革措施能有立竿見影之效
，有時只是把資金換一個用法，比如上面提到的城鄉(xiāng)居民保險基金大概有5.5億人參保 ，占到全國養(yǎng)老保險參保人數(shù)的一半以上，其中領養(yǎng)老金的是1.7億人
，如果我們拿出刺激政策資金5000億元，那么每個月農村居民領的養(yǎng)老金就可以由200多塊錢增加到400塊錢 ，大體上翻一番
，短期對擴大消費來講比促銷式的政策效果更好
。應當通過政府財政補貼、國有資本劃轉和完善養(yǎng)老消費制度等多措并舉，爭取在不太長的時間內 ，使農村居民領取的養(yǎng)老金能有較大幅度的增長。

農村居民作為中國生活水平最低的群體
，其消費傾向較高，約為0.8 ，加上宏觀經濟分析中的消費乘數(shù)效應約為1.5 。如果這個群體的養(yǎng)老金支出能夠增加1萬億元
，就可以拉動GDP增長約1.2萬億，為年度經濟增長提供將近一個百分點的增長空間 ，對穩(wěn)增長起到重要作用
。

總的來說
，我們當下面臨的是一個增長方式轉型問題，要由以往的投資和出口為主驅動的經濟轉向創(chuàng)新和消費為主驅動的經濟 ，消費結構性偏差的短板是一個很大的挑戰(zhàn)，但是解決好了就會轉為重要的機遇
，就能提供或許并不亞于房地產曾經提供的增長動能，從而為中國經濟持續(xù)穩(wěn)定的中速增長提供支撐。