“十五五 ”即將到來之際 ，我國的城市工作相隔十年后，有了新的部署 。

　　7月14日至15日
，新中國成立以來的第五次中央城市工作會議在北京舉行，距離上一次召開已過去十年。會議強(qiáng)調(diào) ，在當(dāng)前和今后一個時期的城市工作
，要“以推動城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線 ，以推進(jìn)城市更新為重要抓手”
。

　?。?月14日至15日
，中央城市工作會議在北京舉行。圖片來源：新華社）

　　一名接近住建部的業(yè)界專家對第一財經(jīng)記者表示，十年前召開的第四次中央城市工作會議 ，前瞻性地提出在城市發(fā)展中要防止“攤大餅
”式擴(kuò)張
，但當(dāng)時城鎮(zhèn)化還處于增量發(fā)展階段，轉(zhuǎn)型需求沒有那么迫切 。如今 ，房地產(chǎn)市場已真正進(jìn)入以“城市更新”為主的高質(zhì)量發(fā)展時期
。

　　會議部署的7方面重點(diǎn)任務(wù)
，也圍繞著“現(xiàn)代化 ” 、“活力創(chuàng)新
”、“舒適便利”
、“綠色低碳 ”、“安全可靠
” 、“文明向善”
、“便捷高效 ”來展開。

　　中國社科院國家未來城市實(shí)驗(yàn)室副主任、研究員王業(yè)強(qiáng)對第一財經(jīng)記者表示，城市更新與“好房子
”建設(shè)正逐步取代傳統(tǒng)增量開發(fā)模式 ，有望釋放年均8萬億以上的市場紅利 。

　　“城市更新”并非“棚改再來 ”

　　此次會議部署了7方面重點(diǎn)任務(wù)，包含著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系 、著力建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市
、著力建設(shè)舒適便利的宜居城市、著力建設(shè)綠色低碳的美麗城市 、著力建設(shè)安全可靠的韌性城市
、著力建設(shè)崇德向善的文明城市、著力建設(shè)便捷高效的智慧城市
。

　　在著力建設(shè)舒適便利的宜居城市方面
，明確要求“加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造
”。

　　第四次中央城市工作會議提出的“加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造” ，曾在很長一段時間里拉動了房地產(chǎn)投資 。

　　對于此次提出的“危舊房改造 ”
，多名受訪業(yè)界人士表示，這表明當(dāng)前“城市更新”所帶來的市場紅利將不同于棚改時期 ，更不意味著“棚改再來
”
。此外
，根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，過去十年 ，我國城鎮(zhèn)化率已從2014年的54.77%迅速增長到2024年的67%。因此
，在存量發(fā)展時期，城市建設(shè)仍需進(jìn)一步破除傳統(tǒng)的地產(chǎn)開發(fā)思維 。

　　“ ‘城市更新’寫入會議內(nèi)容 ，并非簡單復(fù)制棚改的短期刺激模式
。”據(jù)王業(yè)強(qiáng)估算
，全國城鎮(zhèn)現(xiàn)有房屋662億平方米 、市政管網(wǎng)360萬公里，更新改造需求巨大 ，中央和地方年投資超5萬億元，可以激活家具家電消費(fèi)
、技術(shù)交易市場發(fā)展。2025年預(yù)計市場規(guī)模突破8.6萬億元
，2030年有望達(dá)10萬億級 。

　　對于“棚改再來 ”不具備條件，王業(yè)強(qiáng)提出了四點(diǎn)理由：首先是政策導(dǎo)向不同。今年剛發(fā)布的《持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》明令禁止“大拆大建
” ，強(qiáng)調(diào)“留改拆并舉”和歷史文脈保護(hù)
，這與棚改貨幣化安置的強(qiáng)刺激有本質(zhì)區(qū)別；其次是市場基礎(chǔ)不同
。2024年商品房年化銷售面積9.7億平方米（回落至2009年水平），新開工規(guī)模僅7.5億平方米（相當(dāng)于2006年水平） ，缺乏高速擴(kuò)張的市場容量；其三
，資金可持續(xù)性存在制約瓶頸。城市更新項(xiàng)目回報周期長達(dá)20~30年，而棚改依賴土地財政快速回籠資金；第四 ，去庫存邏輯存在差異 。新增100萬套城中村改造采用貨幣化安置
，主要目標(biāo)為消化現(xiàn)有商品房庫存（預(yù)計帶動1億平方米銷售），而非催生新增投資
。

　　今年以來 ，為推動房地產(chǎn)市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革并提振短期樓市
，住建部等有關(guān)部委已多次強(qiáng)調(diào)，扎實(shí)有力推進(jìn)“好房子 ”建設(shè) ，大力推動城市更新。根據(jù)中辦、國辦5月下旬發(fā)布的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》（下稱《意見》），在城中村等更新改造中
，不搞大拆大建，將“好房子
”納入“城市更新”機(jī)制 。該意見還強(qiáng)調(diào) ，在規(guī)劃 、土地、財政
、金融等方面對更新工作予以全方面支持
。

　　在前述受訪業(yè)界專家看來
，《意見》突出強(qiáng)調(diào)了“城市更新 ”需要更充分利用市場機(jī)制，撬動多元主體參與 ，這表明過去依靠財政大幅投入的“城市更新
”模型已難以為繼
，這也是此次會議強(qiáng)調(diào)城中村和危舊房改造等更新工作需“穩(wěn)步推進(jìn)”的原因。

　　“從政府部門角度看，接下來需要考量如何統(tǒng)籌增量建設(shè)和存量改造 ，做好城市和房地產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃
，破除過去一味追求增量規(guī)模思維，進(jìn)而轉(zhuǎn)向增存并重、多元驅(qū)動的城市發(fā)展路徑 。 ”成都市城市建設(shè)發(fā)展研究院副院長馮波補(bǔ)充說
。

　　此次會議也明確提出了五個“轉(zhuǎn)變
”：轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念 ，更加注重以人為本；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式
，更加注重集約高效；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動力，更加注重特色發(fā)展；轉(zhuǎn)變城市工作重心 ，更加注重治理投入；轉(zhuǎn)變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　展望“十五五”
，上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任 、國際與公共事務(wù)學(xué)院教授陳杰對第一財經(jīng)記者表示，在當(dāng)前“地產(chǎn)舊周期終結(jié) ”“新城市階段到來”的大背景下 ，“好房子
”與“城市更新”正成為引領(lǐng)房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)性重構(gòu)的雙引擎
，共同構(gòu)成未來五年房地產(chǎn)和基建的“新主賽道 ”，開啟中國城市建設(shè)的新周期 。

　　著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系

　　對于城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域協(xié)同發(fā)展當(dāng)前面臨的一些新老問題 ，本次會議也都作了重點(diǎn)回應(yīng)
。

　　陳杰向第一財經(jīng)記者表示
，過去十年，第四次城市工作會議確立的戰(zhàn)略方向大體得到落實(shí) ，中國城市發(fā)展從“鋪攤子
”走向“提質(zhì)量”
、從“物理城市 ”走向“功能城市
”。但在邁向“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”過程中
，城市病的形態(tài)變異、城鄉(xiāng)融合的制度瓶頸 、區(qū)域協(xié)調(diào)的不平衡性，以及城市治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)展緩慢 ，成為下一階段的重點(diǎn)議題 。第五次中央城市工作會議的召開
，正是基于這些深刻變化，目標(biāo)將從“補(bǔ)短板 ”轉(zhuǎn)向“重塑機(jī)制
” ，以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化的新躍升。

　　對于當(dāng)前的一些問題，陳杰舉例稱
，一方面，雖然“新型城鎮(zhèn)化+鄉(xiāng)村振興”雙輪驅(qū)動格局初步形成 ，但“落戶容易
、融入難 ”現(xiàn)象普遍
，大量中西部小縣城面臨“空殼化
”；其次，城市“攤大餅”式擴(kuò)張?jiān)诓糠值貐^(qū)仍存在 ，不少城市產(chǎn)業(yè)空心化、人口流出加劇
，城鄉(xiāng)空間失衡問題反彈；在城市群發(fā)展方面，都市圈規(guī)劃提速 ，但“中心虹吸 、邊緣弱化 ”效應(yīng)顯著
，核心區(qū)過密與非核心區(qū)空心化共存
。

　　對于上述問題，會議部署的七方面重點(diǎn)任務(wù)中 ，第一項(xiàng)任務(wù)“著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系”提出
，著眼于提高城市對人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團(tuán)式
、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈 ，分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

　　王業(yè)強(qiáng)對第一財經(jīng)記者分析 ，接下來要嚴(yán)控超大城市無序擴(kuò)張
，通過產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移緩解“大城市病
”，同時增強(qiáng)中小城市公共服務(wù)配套 ，引導(dǎo)人口合理分布 。此外
，可以激活縣域經(jīng)濟(jì)紐帶作用
。推動農(nóng)村集體土地入市等改革，打通城鄉(xiāng)要素雙向流動通道 ，培育特色產(chǎn)業(yè)集群。

　　其次
，將更好發(fā)揮城市在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型中的作用 。相關(guān)統(tǒng)計顯示，目前 ，我國城市建成區(qū)以僅占全國陸域面積0.64%的空間承載了全國約60%的GDP
。

　　會議提出的“著力建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市”要求
，精心培育創(chuàng)新生態(tài)，在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力上不斷取得突破；依靠改革開放增強(qiáng)城市動能 ，高質(zhì)量開展城市更新，充分發(fā)揮城市在國內(nèi)國際雙循環(huán)中的樞紐作用。

　　“值得注意的是
，在將城市工作作為培植新質(zhì)生產(chǎn)力的載體時，需要注重遏制‘內(nèi)卷式’競爭 。清理地方保護(hù)性政策（如稅收返還、零地價招商） ，建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制
。 ”王業(yè)強(qiáng)提示說。

　　此外
，會議還著重強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入
”“深刻把握建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的目標(biāo)定位” 。換言之 ，除了發(fā)展轉(zhuǎn)型
，接下來的城市工作還將更加重視治理效能的提升，推動城市“內(nèi)涵式 ”發(fā)展
。

　　了解城市人口結(jié)構(gòu)和人口需求的變化是實(shí)現(xiàn)“以人為本
”城市治理的基礎(chǔ)。清華大學(xué)建筑學(xué)院教授 、中國城市規(guī)劃學(xué)會住房與社區(qū)規(guī)劃專委會秘書長劉佳燕對第一財經(jīng)記者表示 ，當(dāng)前在人口總量出現(xiàn)拐點(diǎn)的背景下
，結(jié)構(gòu)性矛盾更為突出 。一方面，老齡少子化趨勢加速；另一方面 ，流動人口規(guī)模也大幅增加。但監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示
，隨遷兒童普惠性幼兒園覆蓋率仍低于全國平均水平約20個百分點(diǎn)，反映出“家庭城鎮(zhèn)化”配套服務(wù)的滯后性
。此外 ，縣城作為吸納城鎮(zhèn)新增人口的重要承載地，普遍面臨公共服務(wù)支出與財政收入不匹配的突出矛盾。

　　對此
，會議提出，大力發(fā)展生活性服務(wù)業(yè) ，提高公共服務(wù)水平
，牢牢兜住民生底線 。

　　陳杰表示，一方面需要回應(yīng)老齡少子化時代的需求 ，這包括醫(yī)養(yǎng)結(jié)合
、無障礙設(shè)施和社區(qū)居家服務(wù)體系的建設(shè)需求
，也包括教育設(shè)施的布局優(yōu)化，城市落戶政策和青年住房政策的加快調(diào)整；另一方面需要回應(yīng)新市民和靈活就業(yè)人口增加的需求 ，包括推動就業(yè)服務(wù)、社會保障 、住房保障和市場監(jiān)管都要加快迭代；此外
，應(yīng)進(jìn)一步鼓勵和推動農(nóng)村老人進(jìn)城養(yǎng)老與補(bǔ)齊就地養(yǎng)老服務(wù)的有機(jī)結(jié)合
。